近期，日本政府在情报领域动作不断，加速推动情报能力的全面提升。5月，国会众参两院分别通过了《国家情报会议设置法案》，目的是整合和加强情报力量，构建国家级情报统合体系。据此，日本将建立一个以国家情报会议为核心、国家情报局为执行机构的新情报体系。
日本首相高市早苗将该举措定性为“情报改革的第一步”，后续还将推进防谍相关法案的制定与对外情报部门的设立。一系列动作在日本国内引发巨大争议，被质疑和二战前军国主义势力强化情报机构的做法很像。特别是在亚太国家眼中，这无异于战前臭名昭著的“特高课”的还魂。
日本情报体制的发展演变，源头可追溯至明治初年。明治政府将外国人警卫事务划归内务省统辖，并出台了配套的勤务规程，被认为是日本系统性情报管控的制度萌芽。从中日甲午战争，到日俄战争，再到二战，日本情报机构在日军历次有预谋的军事行动中，都扮演了极不光彩的角色。
“特高”是“特别高等警察”的简称，“特高课”曾是负责镇压日本国内社会运动、实施思想监控的特务机构。为镇压国内社会主义思想及运动，日本内务省专门成立了“特高课”。之后又在内务省设立“外事课”，专职监视所谓“赤化”思想的流入。随着国际共产主义运动的不断高涨，日本主要府县机构下也相继设立“特高”机构。1925年颁布的《治安维持法》，为“特高课”等部门开展行动提供了法律依据。
1933年2月20日，在东京一处幽暗的审讯室里，左翼作家小林多喜二被特高警察残酷拷打后罹难。其代表作《蟹工船》揭露了日本政府对劳动者的残酷剥削，令日本统治当局如芒在背。小林多喜二的遭遇不是个别事件，而是特高体制的必然产物。
二战前和战争期间，“特高课”在日本国内实施残酷高压手段，确保社会对军国主义政策的“一致拥护”。随着日本军国主义对外扩张，这套弹压体系逐步向海外渗透，先后在中国东北、华北、华东地区的日本领事馆完成布设，依托不平等条约强行引申出所谓“领事警察权”，对中国民众实施监控，镇压抗日活动。
在侵华战争中，从策划皇姑屯事件，准备九一八事变，到破坏抗日组织，扶植亲日势力，乃至随意抓捕、审讯、处决，日本军国主义情报力量的罪行罄竹难书。1945年日本战败后，盟军占领当局要求废除一切秘密警察机关，“特高课”就此解散，大量档案被付之一炬。
然而，清算远非彻底，魔鬼的基因悄然渗入二战后日本的权力架构之中。战后，日本情报体系在冷战背景下完成重建。1952年，内阁总理大臣官房调查室正式设立，成为二战后日本中央情报协调机构的雏形。该机构由吉田茂与美国中央情报局合谋构建而成，当时日方甚至抱有建立“日本版中情局”的野心。在此之后，警察、外务、防卫等各省厅分别发展出独立的情报网络，形成了高度碎片化、各自为政的格局。
2013年，日本设立国家安全保障会议及其事务机构国家安全保障局，仿照美国国家安全委员会的架构，进一步将外交与安全事务的决策权向首相官邸集中，迈出了日本情报体系整合进程中的关键一步。2026年，高市政府又试图完成这一进程中至关重要的一片“拼图”。
日本在国会通过《国家情报会议设置法案》之后，将设立直接服务首相与内阁决策的情报中枢。此举并非单纯的机构调整，而是对情报架构的制度性重构。日本将构建以国家情报会议为核心、国家情报局为执行机构的情报体系，统筹安全、反恐及应对境外间谍活动相关的对外情报工作。国家情报会议由首相出任主席，成员涵盖内阁官房长官、外务大臣、防卫大臣等核心阁僚。国家情报局由原内阁情报调查室改组升格设立，被赋予统筹协调各政府部门情报工作的综合协调权限，职权定位也从原有模式下的请求获取情报转变为强制归集情报。
要准确把握日本此番异动，需将其置于更长的历史维度中加以审视。二战后，日本的国家安全战略受到“专守防卫”原则约束。然而进入21世纪，特别是安倍晋三第二次执政以来，这一框架开始遭到系统性侵蚀。
2022年，岸田文雄政府通过新版《国家安全保障战略》，首次将“反击能力”写入战略文件，日本的战略取向实现了从“专守防卫”向“积极安保”的实质性转变。高市早苗上台后，明确把改革情报机构和增强情报机能作为政治使命。
日本情报能力建设与其国家安全战略转型存在直接关联，进攻性军事能力与进攻性情报能力实为一体两面。自安倍晋三第二次执政以来，内阁官房内负责对外情报工作的高级官员人数大幅增长，日本情报共同体的整合进程明显提速。
强化首相官邸主导，是本次情报改革最为核心的要点，也是最值得警惕的重点。
从制度设计层面来看，新体系将以国家情报局作为承担国家情报收集与分析功能的指挥中枢，与负责外交安保政策规划的国家安全保障局平行设置，形成“情报—政策”双轮驱动的决策架构。在政策推动者看来，这一架构可以打破各省厅的条块分割，实现“全政府视角”下的战略协调。
然而，权力集中的背后暗藏着权力失控的风险。此前已有在野党议员将高市政府喻为“一辆没有刹车的汽车”，这一表述背后蕴含着对高市早苗执政风格的忧虑。依托自民党在众议院掌握的三分之二压倒性席位，高市推进各项政策几乎不受牵制，强化情报职能正是其重点力推的、造成国民舆论分裂的政策之一。
此次立法的核心问题在于，其性质为“组织法”而非“作用法”。该法案仅明确了国家情报局的组织架构与职能范围，对开展情报活动的时间、方式与对象未作出任何明文规定。这意味着国家情报局可在未取得具体法律授权的情况下，以预防性、秘密性方式大范围收集公民信息。
在日本国会的审议过程中，在野党议员就“是否会对在法律和规则范围内开展反对政府政策示威游行的参与者展开调查”一事质询高市，但得到的回应却并不令人满意。高市含混答复所折射出的，恰是问题的核心症结。历史已一再证明，情报机构一旦缺乏有效的外部约束，原本“难以想象”的越界行为往往会演变为“白纸黑字”般的机构惯例。
二战前，日本的国家镇压机器以《治安维持法》为法律依据，以“特高课”等作为执行工具，对民众开展全面监控与迫害。当前，日本国家情报局相关法案虽已增设附带决议，但在日本刻意渲染“周边安全环境复杂严峻”，将邻国定位为“最大战略挑战”的背景下，从权力向首相集中的国家安全机构到专门情报整合机构的设立，日本各类政策叠加所产生的累积冲击效应，值得高度警惕。
日本已在安全与情报领域作出危险的选择。在关乎日本未来走向的十字路口，惨痛历史教训的深沉回响，值得每一个珍视和平与自由的人凝神聆听。
（作者：张勇，系中国社会科学院大学全球与区域国别学院教授、中国社会科学院日本研究所研究员）
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